一、出台背景。
2015年3月1日《不动产登记暂行条例》(国务院令第656号)开始实施，原由国土、住建、林业、海洋、农业等部门的相关登记职责统一整合到自然资源主管部门，阳西县不动产统一登记从2016年8月正式开始实施，统一颁发不动产权证书。
我县实施不动产统一登记以来，出现了不同类型的历史遗留问题，因为不符合不动产登记相关规定而无法发证。
产生这些问题的主要原因是新的登记技术规范和登记要求在登记质量和效率上比过去要求更高，比如根据《物权法》、《不动产登记暂行条例》、《不动产登记暂行条例实施细则》和《不动产登记操作规范（试行）》的规定，不动产登记要遵循“一体登记原则”和“连续登记原则”，土地用途需按《土地利用现状分类》（GB/T21010-2017）二级类填写等。
但是实施不动产统一登记之前，我国实行分散登记的制度，即土地、房屋、林地等主管部门分别开展土地登记、房屋登记、林地登记等工作。分散登记的管理体制人为割裂了不动产之间的内在联系，而部门职责交叉，不可避免地造成土地登记与房屋、林地等地上登记范围、用途或权利主体不一致的情况，以及出现重登、漏登、错登等诸多问题。这些问题在全国各地实施不动产统一登记之后集中暴露出来。历史遗留问题是不动产统一登记改革阶段必须攻坚的难关，企业和群众迫切要求各级政府尽快出台解决历史遗留问题的处理办法。
二、工作要求、目标、任务
按照广东省自然资源厅关于加快处理不动产登记历史遗留问题的指导意见及要求，各地纷纷出台历史遗留问题的处理办法，到目前为止，全省已有大部分地级市出台了解决不动产登记历史遗留问题的处理意见。根据不动产登记相关法律法规，参照兄弟市县的做法，结合我县不动产登记工作实际，县自然资源局认真组织草拟了《阳西县人民政府关于不动产登记历史遗留问题的处理意见》（以下简称《处理意见》），并在网上广泛征求意见和向县直属单位、乡镇人民政府等部门征求意见，根据反馈意见修改完善后进行合法性审查，报县政府审定后将由县政府印发至全县有关单位实施。
三、制订依据
（一）《中华人民共和国物权法》
（二）《中华人民共和国土地管理法》
（三）《中华人民共和国城乡规划法》
（四）《不动产登记暂行条例》(国务院令第656号)
（五）《不动产登记暂行条例实施细则》（自然资源部令第63号）
（六）《不动产登记操作规范（试行）》（国土资规〔2016〕6号）
（七）《国务院办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》（国办发〔2019〕34号）
（八）《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》（国土资厅发〔2018〕4号）
（九）《广东省自然资源厅关于印发加快处理不动产登记历史遗留问题的指导意见的通知》（粤自然资规字〔2018〕5号）
（十）参照阳江市、佛冈县等兄弟县市关于不动产登记历史遗留问题的处理办法。
四、文件执行范围和有效期限
《处理意见》的适用阳西县范围内不动产登记有关问题的处理。
《处理意见》自公布之日起施行，有效期5年。在有效期内可根据工作实际和实施中发现问题按规定进行修改或废止。
五、《处理意见》重要内容解读
（一）《处理意见》涉及我县十八类不动产登记问题，分别是“跨宗”、建筑物超宗地红线建设、房屋所有权和土地使用权主体不一致、国有土地上房屋与土地用途或规划批准建设内容不一致、开发商切块转让地块涉及用途调整、个人自建房以房地产开发企业名义报建造成确权难、有合法手续但在开发建设中存在违反土地使用条件的行为、购房人不能按双方共同申请的规定办理不动产登记、抵押登记不规范、综合用地二级类及商住用地使用年限登记不规范、国有建设用地使用权转移连同地上无证建筑物登记不规范、不同时期使用土地和房屋但没有合法手续、有合法用地手续尚未确权且使用现状（实际用途）与现规划用地性质不一致、用地范围未被控制性规划覆盖的确权登记、宗地界址不清、土地使用权证书与土地档案记载的权利性质和使用期限不一致、土地证经多次涂改难以认定权利人、县区划拨土地上三类房屋（公有住房、经济适用房和商品房）上市出规定不清的问题。
在研究处理解决我县十八类不动产登记问题，始终贯彻四个基本原则：1、依法依规；2、尊重历史，对在不动产统一登记中出现的问题，以尊重历史的原则处理；3、面对现实，解放思想，实事求是地解决现实问题；4、便民利民，提高行政效能。
《处理意见》均以国有土地性质为前提，集体所有土地上开发的商品住房一律不予办理不动产登记。
下面，我们重点摘选了六类典型问题的处理进行说明。
（三）关于“跨宗”问题的处理
“跨宗”是指建筑物跨宗地红线建设。“跨宗”会导致拟登记的建筑物占用多宗土地的权利主体、使用年限和用途不一致这三类情况。处理该问题的前提条件是多宗土地已取得土地使用权属证书或有合法土地权属来源，且地上建筑物已取得房屋所有权属证书或建筑物竣工验收合格材料。解决的思路是先按照房地一体原则完成“跨宗”地块的分割、合并或调整边界处理，再确定地块的使用年限、用途和权利主体。使用年限若不涉及规划指标调配的，按宗地中最短的终止日期登记。用途不一致的，则建筑物用途按规划用地性质登记，土地用途按调整后的用途登记。权利人的确定可选择两种方式，一是土地转让为同一权利人，二是各权利人签订土地合并协议。
关于房屋所有权和土地使用权主体不一致问题的处理
合法宗地上的房屋所有权多次转移、转移链条清晰且相续取得房屋所有权属证书，但没有同步办理土地使用权转移，房屋、土地权属证书的权利主体不一致，当事人持房屋所有权属证书和土地使用权证共同申请不动产登记的，不动产登记机构应予以受理。若房屋所有权人或原土地使用权人已故，由其合法继承人代为申请。若不涉及土地或房产分割合并的，经调查核实，注销原土地使用权证书或房屋所有权证书，办理建设用地使用权及房屋所有权权利主体一致的不动产登记。
若需要先进行土地或房产分割合并的，应由相关权利人签订分割合并协议，再办理不动产登记。分割合并后的地块或房产的权属界线应固定封闭，且具有独立使用价值，包含但不限于不改动、危及房屋既有的建设、布局、结构、相邻关系、通风采光等要素。房产分割或合并的，还应由自然资源主管部门批准后予以登记。
关于综合用地二级类及商住用地使用年限登记问题的处理
该问题产生的原因是根据不动产登记规范，土地用途应按照《土地利用现状分类》（GB/T21010-2017）二级类进行登记，但“综合用地”“商住用地”是历史产物，无法与之对应。解决思路是根据登记要求重新分类，在附注中如实记载原批准的内容。该解决思路同样可以用于解决国有土地上房屋与土地用途或规划批准建设内容不一致的问题上。
土地出让合同或土地出让相关文件约定土地用途为商住用地，但未约定商业、住宅等不同用途的比例和使用年限的，使用年限自土地出让起始日期计算，住宅用地按合同或土地出让相关文件约定的最高年限（比如合同或相关文件约定年限为50年，或70年）、商业用地40年。已建商品房屋属于上述情况的，办理不动产权证时，按工程规划许可证确定的建筑用途来归类其所占用土地的用途和相应使用年限登记。
（六）关于因开发商建设单位已注销等原因，购房人不能按双方共同申请的规定办理不动产登记问题的处理
办理商品房的首次登记时，原则上应先由土地权利人（或开发商）完善用地手续。未缴清地价款或相关税费的，由土地权利人（或开发商）补缴；土地权利人（或开发商）拒绝补缴地价款或相关税费的，由县政府责成相关职能部门依法追究土地权利人（或开发商）的责任。
若土地和房屋权属来源清楚、界址明确，房屋的用地、规划报建、竣工验收等批准文件齐全，但因无法联系土地权利人或开发商、开发建设单位已被吊销营业执照或已注销等原因，且无承继单位的，购房人可凭购房合同、购房票据、税费凭证等单方申请登记，经不动产登记部门核实并公告后办理首次、转移等不动产登记。
（七）关于不同时期土地使用权和房屋所有权登记手续问题的处理
合法用地手续是指不同时期各级人民政府批准用地文件（含会议纪要、批示等）、土地使用权证书、落实政策退还房屋通知书、购买公有住房证明文件、合法契约以及向房地产开发企业购买商住用地的证明材料或发票等。
解决思路是以《土地管理法》公布实施和修订的时间点规定不同时期的用地手续；以《城市规划条例》、《城乡规划法》公布实施时间点规定不同时期的房屋报批手续。
1、没有合法用地手续，且在不同时期使用土地的，分情形处理：
（1）用地行为发生在1987年1月1日《土地管理法》实施前的，依照原国家土地管理局1995年3月11日发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》进行确权：①由用地单位或个人对土地权属来源情况作出说明并由所在镇人民政府加具意见；②在用地现场、所在地村（居）、社区和县人民政府网站公示15个工作日，经公示无异议或异议不成立的；③土地用途按现状用途确定，土地使用权类型按划拨确定。
（2）用地行为发生在1987年1月1日至1998年12月31日之间的，涉及将集体土地征收为国有的，可按1987年实施的《土地管理法》和《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》有关规定，经报市、县人民政府批准后，以协议出让方式办理供地手续后办理登记。办理程序如下：
①用地单位或个人对土地权属来源情况作出说明并由所在镇人民政府加具意见；②在用地现场、所在地村（居）、社区和县人民政府网站公示15个工作日，经公示无异议或异议不成立的；③对违法用地处罚时，按《广东省国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》的规定执行罚款；④税务部门出具完税凭证或减免税证明；⑤土地用途按现状用途确定，土地使用权类型按划拨确定；⑥属转让的须按现行规定补缴土地出让金，土地使用权类型按出让确定。
用地行为发生在1998年12月31日之后的，必须严格按现行土地管理法规定履行用地报批手续。
2、有合法用地手续的国有建设用地，申请土地使用权和房屋所有权登记的，按不同时期区别办理：
（1）1984年1月5日《城市规划条例》实施前建成房屋的，申请人凭镇人民政府出具意见、并经不动产登记部门公示无权属争议或异议不成立的，土地按实际用地范围、划拨性质，房屋按现状登记。
（2）1984年1月5日至2008年1月1日《城乡规划法》实施前建成房屋，土地来源清楚的，申请人凭各级规划建设部门核发的准建证件及相关材料办理登记。土地按实际用地范围、划拨性质类型，房屋按现状直接确权登记。
《城乡规划法》实施后建成房屋的，申请人凭土地使用权证书、规划报建及竣工验收等手续申请办理登记。私人自建房屋建筑面积3000平方米以上，以及法人或其他组织建造房屋，且在我县实施不动产统一登记（2016年8月）前房屋已建成，无法提供房屋竣工验收备案表的，须提供经有资质房屋安全鉴定机构检测符合安全使用的鉴定报告。
对发票办证类、落实政策退还房屋土地类、合法契纸类、拆迁安置类、基建土地许可证等几类土地确权业务不再核发建设用地批准书，直接按确权登记程序办理不动产登记。
（八）关于划拨土地上公有住房、经济适用房、商品房上市出售问题的处理
公有住房和经济适用住房，是指城镇职工根据国家和县级以上地方人民政府有关城镇住房制度改革政策规定，按照成本价（或者标准价）购买的公有住房，或者按照地方人民政府指导价购买的经济适用住房，经济适用住房包括安居工程住房和集资合作建设的住房。
根据相关规定，若划拨土地上的房屋上市出售，应补缴土地出让金。由于公有住房、经济适用房和商品房三类房屋性质不同，对于的补缴比例也不同，分别是1%、10%和40%。
参照《关于市区国有划拨土地上公有住房和经济适用住房补缴土地出让金有关问题的处理意见》（阳国土资〔2018〕201号）、《关于市区划拨国有建设用地上商品房补缴土地出让金有关问题的处理意见》（阳自然资〔2019〕191号）规定，从同一建筑的第一套房屋上市交易之日起（即批准补办出让之日）计算土地出让年期，确定出让土地使用权截止日。此后其它各套房屋上市时，其土地出让年期相应缩短，以使同一宗地的出让土地使用权保持相同的截止日。
按利民便民原则，该类情况补办土地出让不再履行呈报政府审批程序，上述划拨土地补缴土地出让金及有关税费后，土地使用权类型由划拨转为出让。同一建筑内第一套房屋上市交易时，购买方与自然资源主管部门签订国有建设用地使用权出让合同确定土地的有关权益和土地权益人的权利义务；其他各套房屋上市交易时，只履行相应手续，不再重复签订合同。同一建筑的第一套房屋上市交易时，签订上市房屋所在宗地的《国有建设用地使用权出让合同》，载明宗地位置、面积、建筑面积、土地用途、土地出让起止日期及土地使用者的权利、义务等，并在国有建设用地使用权出让金缴纳通知单（以下简称通知单）中载明住户姓名、交易日期、房屋面积、土地出让金额等，注明其权利义务源于该宗地的《国有建设用地使用权出让合同》。第一套房屋的购买方与国土资源主管部门签订出让合同后，其它各套房屋上市交易时，购买方签收了自然资源主管部门签发的《通知单》并缴清了土地出让金即视为购买方认同了该宗地的《国有建设用地使用权出让合同》并负相应的权利责任义务，注明其权利义务的《通知单》作为购买方取得出让土地使用权的权源文件。购买方办理不动产权证后取得出让类型土地使用权。
附件：阳西县人民政府关于不动产登记历史遗留问题的处理意见.pdf
阳西县自然资源局
2020年06月15日
