阳西县自然资源局关于《阳西县闲置土地处置实施办法》的解读

　　一、制定背景

　　根据《中华人民共和国土地管理法》，十分珍惜、合理利用土地是我国的基本国策，说明我国高度重视土地节约集约利用。《中华人民共和国城市房地产管理法》规定，可以对闲置土地依法征收土地闲置费、无偿收回土地使用权等。2008年，国务院出台《国务院关于促进节约集约用地的通知》，对促进节约集约用地，严格闲置土地处置也提出了明确要求。2012年，原国土资源部根据党中央、国务院有关要求，对《闲置土地处置办法》进行了全面修订和完善，修订后的《闲置土地处置办法》明确，闲置土地处置应当符合土地利用总体规划和城乡规划，遵循依法依规、促进利用、保障权益、信息公开的原则。

　　目前，我省没有专门就闲置土地处置制定地方性法规、规章，阳江市原制定的《阳江市闲置土地处置实施细则（试行）》也已于2016年5月失效。由于现行法律、法规和规章对闲置土地处置的规定主要针对普遍性问题进行规范，对解决地区特殊性、个性化问题则规定得不够具体，也难以面面俱到，实践中我县迫切需要制定对症本地特点的行政规范予以细化操作。阳西县土地闲置问题存在历史渊源、成因等方面的特点，特别是历史遗留问题导致的闲置土地处置难问题，长期以来严重制约了阳西县经济社会发展。因此，针对阳西县闲置土地处置难点、热点制定相应规范性文件显得十分必要和紧迫。为此，阳西县人民政府把制定《阳西县闲置土地处置实施办法》（简称《办法》）纳入《阳西2021行动方案》，作为《阳西2021行动方案》的重要项目之一。《办法》重点解决以下问题：

　　（一）需明确闲置土地的认定和处置，明确特殊情形下闲置土地的认定标准。现有的相关规定存在针对性不够具体，特殊情形下闲置土地认定的标准不容易把握，且对于闲置土地调查认定和处置的规定过于原则，缺乏针对性。

　　（二）需明确部门协同和联动机制，解决对闲置土地认定过程中涉及应动工开发日期、应动工开发建设用地的总面积、总投资额、已开发建设用地面积、已投资额、闲置原因界定等多方面问题，解决自然资源部门在闲置土地处置工作中职权和职责不对等、部门协同和联动机制不完善等较突出问题，提高闲置土地处置效率。

　　（三）需解决阳西建县初期土地出让不规范的问题。我县历史遗留的土地存在应动工开发日期、调查认定和处置的宗地单位如何确定的问题，存在没有签订国有土地有偿使用合同、没有划拨决定书或者用地批准文件但却领取了不动产权属证书的情形；存在部分土地目前已改变了土地用途、多次分割和多次转让情况。我县过去对于上述闲置土地处置起来难度很大，应当有一个符合实际情况的处置依据。

　　（四）需解决协议有偿收回国有建设用地使用权的补偿标准和操作流程问题。《闲置土地处置办法》第十二条规定了因政府原因造成成土地闲置的，可选择协议有偿收回国有建设用地使用权的方式处置，但该条中并未明确协议有偿收回国有建设用地使用权的补偿标准和操作流程，只是笼统的原则性规定，不方便执行。

　　（五）需解决置换土地的操作程序。《闲置土地处置办法》第十二条规定了对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。但置换土地的操作程序不明确，难以启动程序进行操作。

　　（六）需解决土地闲置费征缴的计征依据。《闲置土地处置办法》对于土地出让价款或划拨价款不能确定，国有建设用地使用权人亦未能提出依据确定的情况下，土地闲置费应如何计算的问题没有规定，因此，解决土地闲置费征缴的计征依据，可以避免行政争议的发生。

　　（七）需解决我县农村集体经济组织被征地后按政策办理的留用地问题。我县集体经济组织被征地后存在国有性质的留用地，目的是使被征地农民的长远生计有保障、生活水平不降低。留用地中有部分（主要为城镇规划区内的留用地）为国有建设用地，但其取得土地使用权的初衷有别于其他划拨或出让项目，是被动取得。该类留用地面积不大，但点多面广，社会影响大，且大部分村集体经济组织开发建设能力不强、经营水平不高，项目引进、选择不及时，难免造成留用地开发建设缓慢、滞后。对该部分留用地不区分情况直接进行闲置土地处置，则很可能影响被征地村集体经济的发展，难以实现留用地安置政策的初衷，容易引发社会不稳定因素，故需妥善处理好留用地的闲置问题。

　　（八）需明确政府造成的闲置原因的其他情形。《闲置土地处置办法》第八条规定政府、政府有关部门的其他行为属于政府造成闲置原因，但如何认定哪些属于政府原因，哪些不属于政府的原因，现有的上位规定没有明确或列举式的指引，导致执法部门不敢随便认定政府原因，存有非政府原因扩大化适用的情形，譬如针对我县存在因道路市政、电力设施等问题无法动工、政府投资资金不到位等情形，是否认定为政府造成闲置的原因，应当具体规定，避免引发执法争议。

　　（九）需解决无法协商处理闲置土地的后续操作路径。《闲置土地处置办法》第十二条规定因政府原因造成土地闲置，应当进行协商处理，但没有规定如果无法协商一致，该如何处置闲置土地。实践中往往如果闲置处置方式没有达到用地权人期望值，就会造成闲置土地处置工作无法推进，不利于土地及时盘活，需要规定协商不成的后续处理程序，不能拖而不决。

　　（十）需制止或防止新的闲置土地产生。《闲置土地处置办法》第四章规定预防和监管，但监管的措施主要集中在供地环节，没有对供地后跟踪监管作出规定和具体实操规定，不能及时制止或防止新的闲置土地产生。

　　阳西县自然资源局围绕上述需要解决的问题，起草了本《办法》。期间，县委县政府领导高度重视，曾多次就《办法》起草工作作出指示、提出要求。县自然资源局严格遵循规范性文件起草程序，充分听取各方意见、反复讨论修改，在认真学习领会《闲置土地处置办法》立法精神基础上，兼顾阳西县的实际情况，形成了《办法》的送审稿。

　　二、法律法规政策依据

　　（一）法律、行政法规

　　《中华人民共和国土地管理法》（中华人民共和国主席令第32号）第三十八条、第五十八条等有关规定

　　《中华人民共和国城市房地产管理法》（中华人民共和国主席令第32号）第十八条、第二十条、第二十六条等有关规定

　　《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（中华人民共和国国务院令第55号）第十七条、第四十二条、第四十七条等有关规定

　　（二）地方性法规、规章

　　《闲置土地处置办法》（中华人民共和国国土资源部令第53号）全文

　　《节约集约利用土地规定》（中华人民共和国自然资源部令第5号）第二十二条、第二十八条、第三十二条等有关规定

　　（三）上级机关规范性文件、政策性文件

　　《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》（自然资办函〔2018〕1903号）

　　《国土资源部办公厅关于印发<闲置土地处置法律文书示范文本>和<闲置土地处置案卷表>的通知》（国土资厅发〔2013〕16号）

　　《国土资源部关于推进土地节约集约利用的指导意见》（国土资发〔2014〕119号）

　　《国土资源部、住房和城乡建设部关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》（国土资发〔2010〕151号）

　　《广东省国土资源厅关于进一步规范土地出让管理工作的通知》（粤国土资规字〔2017〕2号）

　　《广东省国土资源厅关于进一步加强闲置土地处置工作的通知》（粤国土资利用发〔2014〕9号）

　　三、制定程序

　　2019年6月，根据《阳西2021行动方案》和县委县政府的指示精神，县自然资源局结合本县实际，申请增加制订《阳西县闲置土地处置实施办法》。根据《阳西县司法局关于〈关于制订县政府规范性文件《阳西县闲置土地处置实施办法》的请示〉的复函》，阳西县司法局审核通过了该规范性文件制订增加项目。经县人民政府批准，县自然资源局负责牵头组织《办法》的起草工作。

　　县自然资源局经信息收集、法规整理、文献研读、法理分析和咨询调查等环节，会同广东恒生律师事务所起草了《办法》（初稿），后经内部征求意见、反复讨论修改，形成了《办法》（征求意见稿），面向行政系统内部和社会公开征求意见。2020年2月27日，县自然资源局发函征求县人民政府有关部门及各镇人民政府对《办法》（征求意见稿）的修改意见，期间共收到意见和建议20条。2020年3月16日起至2020年3月27日，县自然资源局通过阳西县人民政府网站就《办法》（征求意见稿）向社会公开征求意见及建议，期间没有收到反馈意见及建议。

　　根据《国土资源听证规定》，县自然资源局于2020年3月16日向社会发出听证会公告，以听证方式征求社会对《办法》（征求意见稿）的修改意见，截至至公告期满，没有收到公民、法人或者其他组织参加听证会的申请。为能充分听取社会各方意见，决定采用邀请听证的方式征询社会意见，邀请了包括行政机关、司法机关、房地产开发企业、镇级政府等24名听证代表，参加了2020年4月16日的听证会。

　　综合行政系统内部、社会公众以及听证会上提出的意见和建议，经过反复研究推敲，县自然资源局对《办法》（征求意见稿）再次斟酌修改，形成了《办法》（草案）。2020年5月6日至2020年5月11日期间，县自然资源局又组织了由华南理工大学、暨南大学、广东外语外贸大学、北京师范大学、广东省土地学会等单位有关土地、法律领域专家组成的专家组就《办法》（草案）开展咨询论证。有关专家各自从整体框架、条款顺序、内容取舍、条文规范和体例结构等方面提出了修改意见和建议。通过组织专家咨询论证，书面征求相关专家意见9人次，收集对《办法》的意见和建议80多条。县自然资源局会同广东恒生律师事务所结合专家意见对《办法》（草案）再作进一步修改，形成了《办法》（送审稿），包括总则、调查和认定、处置和利用、预防和监管、附则共五章三十二条。

　　2020年5月，县自然资源局委托广东省土地学会对《办法》进行风险评估。根据广东省土地学会对《办法》的风险评估意见和调研情况分析，按照重大决策风险制度的“特别重大（I级）、重大（II级）、较大（II级）、一般（IV级）”四个等级来判断，认为《办法》属于低风险等级，可以决策实施。

　　至此，县自然资源局已依照《阳江市行政机关规范性文件管理办法》第十八条至第二十二条的规定，完成了《办法》的起草工作。2020年7月31日至2020年8月13日，县自然资源局政策法规股对《办法》（送审稿）进行合法性审查，经审查认为，《办法》（送审稿）的制定主体、制定程序、制定权限和内容符合《广东省行政机关规范性文件管理规定》《阳江市行政机关规范性文件管理办法》等相关规定。2020年8月17日，县自然资源局领导班子对《办法》（送审稿）进行集体讨论，决定按《阳江市行政机关规范性文件管理办法》第二十三至第二十六条的要求将《办法》（送审稿）报送县司法局审查。

　　四、主要内容

　　（一）主要内容概述

　　《办法》主要分为五章。

　　第一章为总则，明确《办法》的制定目的、适用范围、闲置土地处置原则，包括制定办法上位法依据、办法适用行政区域、闲置处置需遵守原则、闲置土地处置的职权部门，其他政府部门协助义务。

　　第二章为调查和认定，明确闲置土地调查和认定的标准、措施、程序，包括闲置土地定义、认定闲置土地标准、动工开发日期的标准、动工开发的标准、按宗认定闲置土地、闲置土地调查认定具体程序，闲置土地调查措施、政府原因造成土地闲置具体情形、调查期间纠正闲置行为处理方式。

　　第三章为处置和利用，明确各种情形闲置土地的处置方式、程序，包括因政府原因造成土地闲置的处置方式、处置政府原因造成土地闲置的具体流程、非政府原因造成土地闲置的处置方式、计算闲置土地费的土地价款依据、对历史遗留没规定动工期限的过渡处理、农村集体国有留用地处理、闲置土地处罚程序、被处罚人权利救济、行政强制、回收土地处理。

　　第四章为预防和监管，明确闲置土地的预防、监管职责、措施，包括用地权利人负有主动报告用地开发进度、土地市场动态监测与监管系统备案、供地前后动态跟踪、闲置土地法律文书、对构成闲置土地用地权人诚信惩戒措施及未处置闲置土地前相关限制措施、法律责任。

　　第五章为附则，主要明确《办法》的施行日期和有效期。

　　（二）拟确立的主要制度和措施

　　1.明确闲置土地处置协作机制。参照《肇庆市闲置土地处置实施办法》第六条、第七条的规定，在《办法》第四条中规定县人民政府自然资源主管部门负责我县行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。县人民政府发展改革、住房城乡建设、财政、城市管理综合执法、商务、工业和信息化及其他有关部门按照各自职责，协同做好闲置土地调查认定和处置相关工作。镇人民政府应当指定工作机构或者人员，按照属地管辖原则协助县人民政府自然资源主管部门做好辖区内闲置土地调查认定和处置工作。

　　2.明确应动工开发日期的确定标准。根据《闲置土地处置办法》第二十二条，并参照原《阳江市闲置土地处置实施细则（试行）》第五条规定，结合阳西的客观实际，在《办法》第六条中明确，应动工开发日期以国有建设用地使用权有偿使用合同约定或者以划拨决定书、用地批准文件规定的日期为准。国有建设用地使用权有偿使用合同、划拨决定书、用地批准文件约定、规定的日期不一致的，以约定、规定的最迟日期为准。国有土地有偿使用合同、划拨决定书或者用地批准文件未明确动工开发日期的，以实际交付土地之日起一年为应动工开发日期，实际交付土地日期以交地确认书确定的时间为准；没有交地确认书的，根据实际情况确定交地时间。没有国有土地有偿使用合同、划拨决定书以及用地批准文件的，自不动产权属证书颁发之日起一年为应动工开发日期。

　　3.规定闲置土地调查认定和处置时如何确定宗地单位。根据《闲置土地处置办法》关于闲置土地处置以宗地为单位进行的规定，参照《中山市闲置土地处置实施细则》第五条、《佛山市三水区闲置土地处置实施细则》第三条、原《阳江市闲置土地处置实施细则（试行）》第四条等相关规定，在《办法》第九条中明确，闲置土地的调查认定和处置以国有建设用地使用权有偿使用合同、划拨决定书确定的宗地为单位。没有国有建设用地使用权有偿使用合同、划拨决定书的，以用地批准文件确定的宗地为单位。通过出让、划拨方式取得的国有建设用地已办理分割或者合并的，以当前不动产权属证书登记的宗地为单位。

　　4.明确可认定为动工开发的情形。参考《潮州市闲置土地处置实施办法》第三条、原《阳江市闲置土地处置实施细则（试行）》第五条规定，在《办法》第七条中规定，对于未依法领取施工许可证而进场施工，已达到规定的开发要求，在自然资源主管部门作出闲置土地认定之前已依法补办许可手续的，可以认定为动工开发。另外，结合《办法》第九条中“通过出让、划拨方式取得的国有建设用地已办理分割或者合并的，以当前不动产权属证书登记的宗地为单位”的规定，明确未动工开发土地与已存在动工建设建筑物土地合宗后办理了房、地一体的不动产权属证书，已动工建设的建筑物基底面积达到合宗后应动工开发面积三分之一的，可以认定为动工开发。

　　5．在调查认定程序中明确协助调查及会商制度。参照《广州市人民政府办公厅关于加强土地管理的实施意见》第六十一条、《珠海市闲置土地处置办法》第十一条、《佛山市三水区闲置土地处置实施细则》第四条等相关规定，《办法》第十条明确闲置土地认定过程中，涉及镇人民政府或者县人民政府有关部门行为造成动工开发延迟或者中止开发的，县自然资源主管部门可以向有关镇人民政府、县人民政府有关部门发出协助调查函。镇人民政府、县人民政府有关部门应当配合调查核实，在收到协助调查函之日起15日内出具相应的书面证明材料。而且，县自然资源主管部门根据调查材料、镇人民政府和县人民政府有关部门的证明材料作出闲置土地认定。必要时可以组织召开闲置土地认定会商会议，听取镇人民政府、县人民政府有关部门的意见后作出认定。

　　6.明确协议有偿收回国有建设用地使用权的补偿标准。根据《自然资源部办公厅关于政府原因闲置土地协议有偿收回相关政策的函》“有偿收回的补偿金额应不低于土地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格”的规定，《办法》第十四条中明确需要协议收回闲置土地使用权的，应当遵循协商一致和合理补偿的原则。有偿收回的补偿金额应不低于国有建设用地使用权人取得土地的成本，综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格，由双方共同协商确定。经协商达成一致的，县自然资源主管部门拟订闲置土地处置方案，报县人民政府批准后，签订有偿收回协议。

　　7.制定因政府原因闲置进行土地置换时的可操作路径。《中华人民共和国物权法》第一百三十七条规定，设立建设用地使用权，可以采取出让或者划拨等方式。工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。为防范置换土地时的合法性风险，《办法》第十四条中规定，置换土地时，可以由县自然资源主管部门经县人民政府批准选取适当地块公开出让，国有建设用地使用权人参与竞买。国有建设用地使用权人竞买成功后，原地块按照所置换新地块成交时点、相应扣减政府或者有关部门原因致使无法动工开发的事由出现前的已使用土地年限后进行评估，以评估价抵扣成交价，多退少补；县自然资源主管部门与国有建设用地使用权人签订新地块国有建设用地使用权有偿使用合同和原地块国有建设用地使用权有偿使用合同终止协议，注销原地块不动产登记和不动产权属证书。

　　8.规定收回划拨用地的处置方式。参照《沈阳市闲置土地处置办法》第九条，《办法》第十四条中规定，因政府投资项目资金不到位造成的闲置划拨土地，由县自然资源主管部门报县人民政府批准，撤销划拨决定书，收回土地使用权，纳入土地储备。划拨土地涉及的开发及其他支出成本，由县自然资源主管部门与国有建设用地使用权人初步核定后报县财政主管部门审核，审核通过后作为补偿依据。

　　9.制定因政府原因造成闲置但无法达成协商一致处置的操作路径。根据《闲置土地处置办法》第十二条规定，对因政府原因造成土地闲置，由土地主管部门与用地权利人协商选择处置方案，但没有规定无法达成协商一致处置方案的后续怎样处理。参照《中山市闲置土地处置实施办法》第十四条“因第十二条规定情形造成闲置的土地，按照下列程序办理：（二）市土地行政主管部门与土地使用权人协商确定处置方案。土地使用权人逾期不提出处置方式的申请，或者无法协商一致的，由市土地行政主管部门根据闲置土地具体情况、镇政府和农村集体经济组织意见等拟订闲置土地处置方案。”的规定，《办法》第十五条明确如双方无法协商选择处置方式，则由县自然资源主管部门拟订处置方案，报请县人民政府批准。确定了由主管部门单方制定处置方案及报县政府批准的可操作路径。

　　10.明确缴清闲置费后应限期动工开发。参照《中山市闲置土地处置实施细则》第十五条规定，《办法》第十六条中规定，国有建设用地使用权人依法缴清闲置费后，由县自然资源主管部门与国有建设用地使用权人签订补充协议，允许国有建设用地使用权人在缴清土地闲置费之日起一年内动工开发，非因政府、政府有关部门原因，一年期届满仍未动工开发的，按未动工开发满两年处置。这也符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条关于“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”的有关规定。

　　11.明确出让价款或划拨价款不确定时土地闲置费的计算方式。参照《肇庆市闲置土地处置实施办法》第十九条，《办法》第十七条明确在计算应缴纳土地闲置费时对土地出让价款或划拨价款不能确定，国有建设用地使用权人亦未能提出依据确定的，按照取得出让土地或者划拨土地时同期正在施行的对应用途所在级别基准地价的20%征缴土地闲置费；取得土地时没有正在施行的基准地价，按时间最近的基准地价执行。

　　12.明确阳西县因历史遗留若干特殊情况的处理方式。根据《闲置土地处置办法》关于促进利用的基本原则，并参照《深圳市已批未建土地处置专项行动方案》关于“土地使用权人主动提出退还土地使用权的，原则上退还剩余年期地价”的做法，《办法》第十八条规定，因历史遗留问题没有国有土地有偿使用合同、划拨决定书或者用地批准文件但已领取不动产权属证书，在本办法施行前尚未动工开发的国有建设用地的使用权人应当积极完善用地手续，在本办法施行之日起一年内动工开发，逾期尚未动工开发的国有建设用地按照本办法进行调查认定后处置。上述国有建设用地使用权人在本办法施行之日起一年内主动提出退还土地使用权的，由县自然资源主管部门报县人民政府批准后按照剩余土地使用期限地价收回土地使用权。剩余土地使用期限地价根据土地出让价款或者土地转移登记时申报的转让价款折算。

　　13.明确分类处置闲置留用地。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十八条规定的精神以及《广东省人民政府办公厅关于加强征收农村集体土地留用地安置管理工作的意见》关于有序推进留用地开发建设的相关规定，为推进留用地高效开发利用，促进乡村振兴战略实施，切实维护被征地农民合法权益，《办法》第十九条中规定，对于农村集体经济组织国有性质留用地，农村集体经济组织不具备自主开发能力，又无法引入市场主体合作开发的，应当及时按程序组织留用地入市流转，或者交由政府收储并公开出让后按约定返还物业、折算货币补偿。对于超期未动工的留用地，县政府及自然资源主管部门应合理调整变更规定开竣工时间，切实履行开竣工督促职责，避免产生新的闲置土地；对于已构成闲置的留用地，应当依法依规进行处置，按规定收回留用地使用权的，相应扣除土地闲置费后，可以采取折算货币、置换物业方式对农村集体经济组织予以补偿。

　　14.制定供地动态跟踪制度。根据《广东省国土资源厅关于进一步加强闲置土地处置工作的通知》（粤国土资利用发〔2014〕9号）“三、切实防止产生新的闲置土地（二）强化土地供后跟踪管理。各地应建立土地利用动态巡查制度，进一步加强土地供后监管力度，对已供土地的公开信息、价款缴纳、开竣工等情况定期核查，提前预警，督促国有建设用地使用权人及时动工开发，适时掌握项目开发进度，确保建设用地依法依规节约集约使用”规定，要求各地落实强化供后跟踪管理。为此，《办法》第二十四、二十六明确国有建设用地使用权人主动报告项目动工、开发进度、竣工等情况，县自然资源主管部门做好供地后跟踪监管工作对即将到期仍未有报建的国有建设用地使用权人可提前介入发出提醒并调查，全面建立批、供、用、查全过程动态监督管理机制。

　　15.制定土地供前管理制度。根据《广东省国土资源厅关于进一步加强闲置土地处置工作的通知》（粤国土资利用发〔2014〕9号）“三、切实防止产生新的闲置土地（一）完善土地供应管理。各地、各部门应根据部门职责，切实完善土地供应前后各个环节的管理，防止因政府、政府有关的行为造成土地闲置……”规定，各地需完善土地供前管理制度。为此，《办法》第二十六条规定“县自然资源主管部门在土地供应前应对拟供应土地做好必要的前期准备工作，按时交地，签订《交地确认书》。对按招拍挂程序取得土地使用权的，在签订土地出让合同时，须另行签订限期开发承诺书（监管协议），强化国有建设用地使用权人对土地约定动工日期的责任意识。县商务部门在招商考察、谈判的过程中，切实把握好招商项目的可行性，强化项目按照约定落地的责任意识和未兑现承诺的处置原则,并在项目监管协议条款中设置具体可量化可操作的违约成本。”，制定供前自然资源部门强化供地准备工作、商务部门落实招商条件可行性等。

　　五、部门法制工作机构审核意见

　　对《办法》制定主体、制定程序、制定权限和内容的合法性审核意见如下：

　　（一）制定主体

　　《办法》系由阳西县自然资源局按照阳西县人民政府的工作部署组织起草的政府规范性文件，其制定主体为阳西县人民政府。根据《广东省行政机关规范性文件管理规定》第二条规定，各级人民政府（含政府办公厅、办公室）、县级以上人民政府组成部门可以依据法定职权制定和发布对公民、法人或者其他组织具有普遍约束力的规范性文件。据此，在上位法对闲置土地处置规定不明确、不具体的情况下，阳西县人民政府作为制定主体制定阳西县闲置土地处置规范性文件，符合规范性文件制定主体的要求。

　　（二）制定程序

　　在《办法》制定过程中，阳西县自然资源局按照县人民政府的工作部署，作为《办法》制定的牵头起草单位，严格履行了向社会公开征求意见、征求相关部门意见、举行听证会、听取专家咨询论证意见、风险评估、合法性审查、集体决定等行政决策程序，确保决策科学、程序正当，符合《阳江市行政机关规范性文件管理办法》第十八至二十二条关于规范性文件制定程序的要求。

　　（三）制定权限

　　《办法》以依法依规、促进利用、分类处理、保障权益、信息公开为闲置土地处置原则，遵循上位法规定，对因国有建设用地使用权人自身原因造成土地闲置的情形采取征缴闲置费、无偿收回国有建设用地使用权的方式处置。《办法》严格遵守法定权限，符合法律、法规、规章和国家的方针政策，没有违法创设行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等行政权力，没有违法增加公民、法人或者其他组织的义务，符合《阳江市行政机关规范性文件管理办法》第六条关于规范性文件制定权限的要求。

　　（四）内容的合法性

　　《办法》是依据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》及有关法律、行政法规制定的政府规范性文件，其在《闲置土地处置办法》的基础上对闲置土地的调查和认定、处置和利用、预防和监管等进行细化和明确，未减损公民、法人或者其他组织的权利，未增加公民、法人或者其他组织的义务，《办法》的制定依据、名称、适用范围、方式以及具体条文的文字表述和程序设计等不存在与闲置土地处置相关法律法规及规章的规定相抵触的情形，符合《阳江市行政机关规范性文件管理办法》关于规范性文件内容合法性的相关要求。

　　相关文件：阳西县人民政府关于印发阳西县闲置土地处置实施办法的通知 西府〔2020〕35号