阳西县人民政府行政复议决定书

　　申请人：梁某，男，汉族，1975年4月20日出生，住广东省阳西县上洋镇石门村委会XXXX，身份证号码44172119750420XXXX。

　　委托代理人：郭某，北京德恒（广州）律师事务所律师。

　　被申请人：阳西县自然资源局。

　　负责人：姚文雄，职务：局长。

　　住所地：阳西县城情侣路1号。

　　委托代理人：姚中兴，阳西县自然资源局干部。

　　委托代理人：叶发展，广东真智律师事务所律师。

　　申请人梁某不服被申请人阳西县自然资源局作出的《行政处罚决定书》（西自然资执法字〔2020〕7号）（以下简称《处罚决定》），于2020年9月27日向本府申请行政复议，本府予以受理。现已审查终结。

　　申请人请求：依法撤销被申请人于2020年7月28日作出的《处罚决定》。

　　申请人称：该《处罚决定》认定事实和适用法律均有错误，应予以撤销。

　　一、本案不适用《土地管理法》第七十六条。

　　《土地管理法》第七十六条内容是不履行土地复垦义务的法律责任，而不是非法占用土地的法律责任规定，不适用于本案，不能作为对非法占用土地行政处罚的法律依据。

　　二、本案不属于土地行政部门的职能管辖范围。

　　涉案土地位于海边滩涂，在2009年左右，是垃圾堆放场，没有林木，属于未利用土地；2010-2020阳西县林地利用保护规划将其划为林业用地，属于规划错误，申请人正在循法律途径纠正。

　　根据全国人大和自然资源部编著的《土地管理法释义》，《土地管理法》没有非法占用未利用土地进行行政处罚的规定，根据法无明文规定不予行政处罚的原则，不应由土地行政管理部门处罚，应由城乡规划管理部门处理。

　　三、申请人自2010年开始使用土地后，已按政府要求交纳各种土地使用税费、补办用地手续、经营使用符合土地利用总体规划，造成建筑物没收的损失应有有关部门承担。

　　1、2010年6月3日签订《土地承包合同书》，承包人取得涉案土地的合同使用权利后，申请人按政府要求每年交纳土地使用税费；

　　2、申请人已着手办理建设用地审批手续，政府拖延导致在2017年土地利用总体规划调整之前没有办妥，申请人无过错。2010年6月3日签订《土地承包合同书》后，为配合开发建设，2012年7月7日，土地所有权人、生态公益林补偿对象向阳西县林业局提出《生态公益林调出申请书》，启动用地申请手续，上洋镇林业站同意申请，但有关部门迟迟不予办理，直到2017年土地利用总体规划调整之前仍没有办妥，没有及时补办合法用地手续是政府原因造成的，由此而产生的法律后果，不应由申请人承担。故，因规划重大调整造成的申请人的经济损失，政府有关部门应予以补偿或赔偿。

　　3、申请人严格按照当时的土地利用总体规划投资建设、经营使用，取得了良好的经济效益和社会效益。

　　当时的土地利用规划是旅游建设用地，申请人投入巨资，清除垃圾、平整土地、建设房屋，从事餐饮住宿服务和近海养殖，将一个荒废的垃圾堆放场改变成了一个旅游景点，安排农民就业、增加政府税收，取得了良好的经济效益和社会效益。

　　在法定期限内，被申请人对申请人的复议申请进行了书面答复并举证。

　　被申请人答复称：请县人民政府查明事实，正确适用法律，依法维持该《处罚决定》之具体行政行为，驳回被答复人的复议诉求。

　　经巡查发现，被答复人未经相关部门批准，擅自在阳西县上洋镇石门村委会马鞍塘(石坟嘴)边两块面积共254.9平方米的土地建设房屋。因此，答复人于2020年7月2日决定立案调查，予以制止非法占用土地的行为。

　　立案后，答复人依法向被答复人进行询问，被答复人确认于2010年12月开始在涉案土地上建设，没有办理用地或报建等相关手续。答复人经现场勘测，被答复人所建两幢房屋，其中一幢木屋作民宿经营使用，另一幢混凝土结构建筑作饭店经营使用，占地面积共254.9平方米。另查，建设时土地利用现状为林地，土地利用总体规划为风景名胜设施用地，2017年之后变更为林业用地。据此，答复人也将立案调查的情况通知了被答复人，并于2020年7月22日作出《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》，最后于2020年7月22日作出《处罚决定》，被答复人亦签收了上述文书。

　　答复人查处被答复人未经批准占用土地建设行为而作出的《处罚决定》，行政职权依据充分、法律适用正确、处罚决定正确。答复人系阳西县人民政府的土地行政主管工作部门及适格的行政主体，根据《土地管理法》等相关法律法规的授权，对于行政辖区内发生的土地违法行为具有查处的行政职权，于本案对被答复人未经批准占用土地建设之违法行为执法执罚，行政职权依据充分。

　　被答复人在2010年12月起未经相关部门批准，擅自占用阳西县上洋镇石门村委会马鞍塘(石坟嘴)边两块土地，其中占地建设木屋141.52平方米，占地建设混凝土框架建筑物113.38平方米，两块土地面积共254.9平方米，该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、七十七条的规定，构成违法占用土地建设的违法事实。  

　　答复人在查明违法事实后依照有关法律规定及有关行政法规、自由裁量权规范性文件《广东省国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》序号1作出《处罚决定》，违法事实认定清楚，法律适用正确。

　　被答复人诉请撤销答复人查处其违法占用土地的行政处罚决定，事实和理由均不成立。被答复人承认未经批准擅自使用土地用于旅游开发建设，且在土地执法部门多次责令停工接受处理的情形下强行施工完成建设，从客观行为到主观故意上均构成非法占用土地。责令将涉案土地退还给河北经济合作社和依法没收涉案土地上的建筑物和设施的两项行政处罚决定依法有据。

　　复议期间，被申请人向本府提交了下列证据：一、廉洁办案承诺书、违法线索登记表、立案呈批表；二、询问笔录、梁宏身份证复印件、现场勘测笔录及其附图、阳西县上洋镇石门村委会石坟咀2018年土地利用现状图、阳西县上洋镇土地利用规划图（2020-2020年）（局部图）、阳西县上洋镇石门村委会马鞍塘(石坟嘴)木屋和框架混凝土结构建筑物现场相片、违法案件调查报告；三、《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》《行政处罚决定书》、法律文书送达回证；四、责令停止土地违法行为通知书（存根）2份。

　　本府查明：2020年7月2日，被申请人经巡查发现申请人涉嫌未经相关部门批准，擅自在阳西县上洋镇石门村委会马鞍塘（石坟嘴）岭边分别使用两块土地建设木屋和混凝土框架建筑物。2020年7月3日，被申请人决定立案调查该违法线索。2020年7月7日，被申请人对涉案地方进行了现场勘测。2020年7月8日，被申请人对申请人进行了调查询问。2020年7月22日，被申请人向申请人送达《行政处罚告知书》（西自然资处罚告知字〔2020〕5号）和《行政处罚听证告知书》（西自然资听证告知字〔2020〕5号），告知申请人依法享有的陈述、申辩和申请听证的权利。2020年7月22日，被申请人作出《处罚决定》。

　　另查明：根据《阳西县上洋镇土地利用总体规划》，涉案地块为林业用地。申请人未经批准，非法占用涉案地块新建建筑物和其他设施。

　　本府认为：申请人的行为属于违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定，应当责令申请人退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，但被申请人却给予申请人责令退还非法占用的土地，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施并处罚款的行政处罚，明显于法不合。为促进依法行政，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第三款第（五）项的规定，本府决定：

　　撤销被申请人阳西县自然资源局作出的《处罚决定》，责令其在法定期限内重新作出处理。

　　申请人如不服本决定，可自收到行政复议决定书之日起15日内向阳江市中级人民法院提起行政诉讼。

　　阳西县人民政府

　　2020年12月29日    

　　附：相关法律、法规条文

　　《中华人民共和国土地管理法》

　　第四十四条  建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。

　　永久基本农田转为建设用地的，由国务院批准。

　　在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次按照国务院规定由原批准土地利用总体规划的机关或者其授权的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。

　　在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准。

　　第七十七条  未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。